您的位置:法律快车 > 法律知识 > 保险法 > 保险动态 > 社会保障立法的讨论

社会保障立法的讨论

法律快车官方整理 更新时间: 2019-02-01 10:02:00 人浏览

导读:

主持人宋晓梧:现在我们进入社会保障立法的讨论,大家知道,今年都在关注社会保障立法,《社会保险法》已经审议了二次了,国务院法制办对《社会救助法》草案也在公开征求意见。现在,请大家就《社会保险法》、《社会救助法》草案分别发表意见。(一)对社会保险立法的讨

  主持人宋晓梧:现在我们进入社会保障立法的讨论,大家知道,今年都在关注社会保障立法,《社会保险法》已经审议了二次了,国务院法制办对《社会救助法》草案也在公开征求意见。现在,请大家就《社会保险法》、《社会救助法》草案分别发表意见。

  (一)对社会保险立法的讨论

  郑功成:《社会保险法》是公众非常关注的一部社会保障基本法律,由于全国人大常委会原计划8月下旬进行第三次审议,现在推迟了,便出现了误解。前二天还有欧洲专家问我,是不是中国因为遭遇国际金融危机后要推迟建立社会保障制度?我说并非如此,审议推迟主要是因为还存在着分歧甚至是一些较大的分歧,中国建立社会保障制度的步伐不仅未放缓,而且在加快。从国家对社会保障投入的大幅度增长,到医疗保障建设的加快,以及农民养老保险制度的试行,等等,无一不表示国家加快建设社会保障制度的决心和力度,均是前所未有。不过,在《社会保险法》立法过程中,确实还存在着诸多不同意见,今天的会议大家可以畅所欲言。

  桂世勋:对《中华人民共和国社会保险法(草案)》的二次审议稿,我想从三个方面发表自己的意见。

  第一,关于公务员和参照公务员法管理的工作人员、由国家财政负担工资的提供公益性服务的事业单位工作人员参加基本养老保险问题。建议将第九条“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”改成“公务员和参照公务员法管理的工作人员、由国家财政负担工资的提供公益性服务的事业单位工作人员,其用人单位缴纳的基本养老保险费,从国家财政预算中列支,工作人员个人应缴纳基本养老保险费。”建议将第十二条“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”改成“国有企业职工、事业单位工作人员、公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”其主要理由如下:一是本法为我国社会保险的基本法,公务员和参照公务员法管理的工作人员不能例外。二是公务员和参照公务员法管理的工作人员在基本养老保险的缴费和计发上,应与其他有用人单位的职工相同,优惠只能体现在“职业年金”上。三是鉴于从国家财政预算中全额拨款的提供公益性服务的事业单位,其工作人员的工资渠道与国家机关中公务员和参照公务员法管理的工作人员的工资渠道是一样的,因此,他们的用人单位缴纳的基本养老保险费,均应从国家财政预算中列支。如果让提供公益性服务的事业单位从本单位创收中筹集上述应缴纳的基本养老保险费,会影响其公益性。

  第二,关于职工个人跨社会保险基金统筹地区就业的,其社会保险关系的转续问题。建议将第十七条“个人退休时,基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限,由各缴费地分段计算、退休地统一支付。”改成“个人退休时,基本养老金按照退休时各缴费地的基础养老金和过渡性养老金的标准和缴费年限,由各缴费地分段计算和负担、退休地统一支付。”建议将第二十八条“个人跨地区就业的,其基本医疗保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。”改成“个人跨地区就业的,其基本医疗保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。个人退休后,按照国家规定享受基本医疗保险待遇的资金,由各缴费地合理分担、退休地统一支付。”建议将第四十八条“个人跨地区就业的,其失业保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。”改成“个人跨地区就业的,其失业保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。个人失业后,按照国家规定领取的失业保险金,由各缴费地合理分担、失业地统一支付。”其主要理由如下:一是按现行国务院文件规定,个人跨社会保险基金统筹地区就业的,其基本养老保险和基本医疗保险的个人账户储存额将全部转入新就业地,直至最后退休地。二是在实行基本养老保险基金全国统筹前,个人跨社会保险基金统筹地区就业的,还难以将用人单位为其缴纳的基本养老保险费都转入其新就业地,直至其最后退休地,因此退休地支付其从退休至死亡期间的基础养老金(“中人”还要加“过渡性养老金”),不仅应由其各缴费地分段计算,还应由其各缴费地合理负担。三是按本法(草案)第二十三条规定:“职工退休时累计缴费达到国家规定年限的,退休后不缴纳基本医疗保险费,按照国家规定享受基本医疗保险待遇。”如该职工跨基本医疗保险基金统筹地区就业,其中大部分就业地与最后退休地并不一致,那么要由退休地全部负担其从退休至死亡期间按照国家规定享受基本医疗保险待遇的全部费用,是不合理的。四是按本法(草案)第四十二条规定:“失业人员失业前所在用人单位和个人按照规定”,“累计缴费时间十年以上的,领取失业保险金的期限最长为二十四个月”。而且第四十四条还规定:“失业人员在领取失业保险金期间”,“应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付”。如该职工跨失业保险基金统筹地区就业,其中大部分就业地与失业地并不一致,那么要由失业地全部负担其按照国家规定领取失业保险金和缴纳基本医疗保险费的全部费用,也是不合理的。第三,关于职工所在用人单位按照国家规定缴纳过生育保险费的,其职工和未就业的配偶如果违反计划生育法律法规生育孩子,能否享受生育保险待遇,领取生育医疗费用和生育津贴问题。建议将第五十一条“用人单位已经缴纳生育保险费的,其职工和未就业的配偶享受生育保险待遇。”改成“用人单位已经缴纳生育保险费的,其职工和未就业的配偶符合国家和本省 (自治区、直辖市)计划生育规定的,可享受生育保险待遇。”其主要理由如下:

  一是在1988年国务院发布的《女职工劳动保护规定》第十五条中曾规定:“女职工违反国家有关计划生育规定的,其劳动保护应当按照国家有关计划生育规定办理,不适用本规定。”二是1994年劳动部颁发的《企业女职工生育保险试行办法》中曾笼统规定:“女职工的生育按照法律、法规的规定享受产假。产假期间的生育津贴…由生育保险基金支付。” 然而从21世纪以来许多省(自治区、直辖市)制定的有关职工生育保险办法中,均把职工是否“属于计划内生育”(上海市城镇生育保险办法,2001年)、“应当符合国家和本市计划生育的有关规定”(北京市企业职工生育保险规定,2005年)、“女职工符合人口与计划生育有关规定生育或者终止妊娠”(河南省职工生育保险办法,2008年),作为其能否享受生育保险待遇的一个必要条件。[page]

  贾俊玲:《社会救助法》和《社会保险法》都是属于社会保障领域的基本法,是非常重要的法律。比较起来,我觉得《社会救助法》更不成熟,基本上是把现行的一些部门规章归纳起来,授权条款也很多。关于《社会保险法(草案)》,我个人认为还是比较成熟了。对于社会保险法这种程度的稿子,我觉得不要太理想化,因为大家对于这个法律的期望很高,意见也很多。前些日子法工委他们把《社会保险法(草案)》向社会公布以后,征求社会公众意见。从2008年12月28日向社会公布,到2009年2月15日,收到了70501件。下面我就这7万多件公众提的意见,谈几点看法。

  第一,《社会保险法》的宪法依据是物质帮助权和人权,决定了《社会保险法》是一个民生维权的法律,不是一个管理法。虽然里面有些关于主管机构、监督机构的条款,但是它的性质一定是民生维权法。

  第二,是针对公众意见和建议提出来的,7万多件意见普遍要求《社会保险法》尽快出台。有些法律征求意见的时候,民意不一定有要求,比如说保护同性恋者以及规定安乐死的一些法律等等,也在考虑要不要立法,像这些法律征求意见的时候公众不感兴趣,有人还反对。但是,这样一部关涉民生的《社会保险法》,是公众最急切盼望的。因为现在社会保险制度实际执行当中太不统一了,实施当中欠缺公平。作为立法者来讲,对于这个问题必须要考虑民意的要求。所以《社会保险法》要尽快通过,一定要考虑民意的要求。

  第三,对于《社会保险法(草案)》当中的授权条款,公众意见普遍说授权项太多。对此,我的建议是,《社会保险法》颁布的时候,要同步制定几个配套法律,这样解决授权立法太多的问题。

  第四,将来这个法实施当中,一定要把法和政策区别开。因为这次7万多的意见里面,很多都提到金融危机这样困难、那样困难,要降低费率,要减免负担、提高待遇等等。要把特殊历史条件下的政策和法要分开,特殊条件下是允许通过政策来调整,但是立法的时候不要考虑特殊阶段的情况,因为法是要追求稳定的,要在相当长的历史时期执行。所以,政策和法一定要有所区别。

  接下来,在社会保险法的适用范围当中,7万多条的意见里面普遍要求范围越大越好。他们提出凡是中华人民共和国18岁以上的公民,都包括进去,包括未成年工。我认为恐怕不行,适用范围是要按照现有的历史条件,规定在一定范围里面的,原则就是公平正义,平衡利益关系,把基本人群的基本利益关系平衡好了就可以了。因为法要不断地修改和修订,可以在修订的时候再不断地扩大。

  对于7万多条意见里民众最关注的几个问题,在法律里面一定要有明确条款。一个是险种,这里面涉及到了生育保险放在哪,这个险种一定要统一。缴费的费率和享受的标准,基本的计算方法一定要具体化,这是在7万多条意见里面是意见最多的。因为公众看到草案之后,首先考虑是社会保险适用范围是否涵盖我,涵盖了我的话,缴费怎么缴,以后待遇怎么享受。因此,在社会保险法里,公众要求最突出的诸如必须要明确险种的问题、缴费费率、待遇的计算方法等等事项,一定要明确规定。

  最后一个意见,这两部法律里面都没有包括程序法,规定发生纠纷以后怎么解决。中国现在已经有行政诉讼法、刑事诉讼法、民事诉讼法等几部程序法。但是,很多重要的法律也把程序法包括进去了,就是规定发生纠纷以后,由谁来解决。这两部法律都没有这个,如果有可能的话,也把它写上一条,规定发生纠纷以后当事人找谁,有哪几种救济方法。

  杨燕绥:关于社会保险法,我的第一点意见是关于整个社会保险的管理体制的,建议在社会保险法中对于决策、执行和监督三大部分职能都要有明确的规定。第二条意见是建议社会保险法第一章中增加一条,就是全体参保人必须遵守社会保险法相关法律规定,起到教育的作用。在社会保险法草案第九条中,公务员不应从职工中单列出来,并且可以将农民参加养老保险的缴费方式纳入本条进行规定。在草案总则部分,规定“社会保险制度坚持…保基本、多层次…的方针,…”,但是从第二章关于基本养老保险的规定来看,只规定了社会统筹加个人账户的基本养老保险制度,没有将其他保障层次,职业年金、企业年金就没有规定。还有第三章关于基本医疗保险的规定中,应该增加一条,对医疗保险基金规定收支平衡后的当年留存额作为风险准备金,大致为当年基金收入的6-10%,其他资金应予充分利用,否则个人自付率降不下来,看病贵的问题就很难解决。最后一条意见是社会保险基金的监督太空泛,应该对社保基金应的内审内控做一个基本的规定,以便后续的控制上有一个依据。

  林义:第一,《社会保险法》必须要考虑城乡统筹的基本思路,否则新型农村社会养老保险办法出台后,立即就有1.2亿的农村老年人可以领取养老金待遇了,而社会保险法没有涉及这个方面的问题,显然是不合适的。所以,要立足于统筹城乡的角度来构建。第二,《社会保险法》需要对中央政府和地方政府特别是中央政府的财政投入责任及其方式作出明确规定,才可以避免随意性和简单性,真正体现《社会保险法》的权威性。第三点,我们建议中国未来的社会保险发展必须坚持多层次的方针,而多层次的理念在总则提了,但是在后面相关险种的条文中没有具体体现。第四点意见是关于社会保险费征收以及社保基金性质,这两个非常重要的问题在社会保险法草案中没有加以明确,征收方式还授权国务院规定,问题比较突出。第五点是建立社保基金监管委员会,实际上最核心、最需要发展的是我们社保基金的监管,现在看来是比较缺位的。即使有一个委员会,现在也是很有限。第六点是对于社会保险管理机制,社会保险法应当建立原则性的规定,宜粗不宜细,为后续的统筹城乡的改革留下空间,这样才更能体现重要的现实价值。第七点,社会保险法草案中对于社会保险违规处罚很轻,只是给予一点处分什么的,法律没有该起的作用。最后一点,社保制度自身有规律性,尽管我们有大规模、大范围地征求全社会的意见,这是一个方面,但是不能说有几万条意见,就由这几万条意见来左右这个法律的修改,而应该侧重于法律部门、社保管理部门、专家和基层工作人员综合来考虑。

  丁元竹:在《社会保险法》草案中,关于社会保险的经办机构,也提点建议。当前新农保正在推广,今后十几年将是一个很重要的时期,国家应该加大对基层社保机构的建设和投入力度。另外,中央政府应该对基层社会保险经办机构的编制、设施和设备的配备做出统一规定和标准,如果低于这个标准,中央政府应该考虑协助地方政府,让它具有这样的财政能力来执行实现这样的标准。第三点,要建立绩效评估机构的体制和基准。[page]

  吕学静:失业保险待遇支付方面,都是用于保证基本生活的。但是,对于预防失业、促进就业没有提。《社会保险法》中建议增加促进就业、预防失业的条款。理由有三:第一,失业保险功能应该三位一体,就是预防失业、保障生活、促进就业。第二,从国际上失业保险发展趋势来看,保障失业者生活是基本功能,预防失业一直是发展趋势,有的国家已经做了几十年。第三,从促进就业来看,我们国家原来的制度已经成熟,1999年的《失业保险条例》就有促进就业方面的职业介绍和职业培训的内容,成熟的做法应当反映到立法当中去。关于失业保险金的确定,二审稿规定是按个人工资来缴,发放也是按照平均工资和赡养系数来决定,有点过粗。国际上一般的失业保险金的标准是,本人失业前基本所得的40%到60%。在《社会保险法》中应该把我们的最低、最高的发放标准加以规定:最低标准应是不低于最低工资标准的一定比例,例如70%;最高标准不得高于最低工资的150%。在《社会保险法》中的工伤预防费用、零工伤的思路还是应该加入工伤保险待遇支付中去的,因为工伤保险应当遵循预防、补偿、康复三位一体的原则。工伤保险制度最终的目标就是零工伤,应该在制定工伤保险法律规范的时候,把工伤预防这样的关键词放进去,不然这个险种就没有灵魂。另外,还要明确一下工伤保险待遇和民事侵权损害的赔偿不能重复享受。

  何文炯:建议在《社会保险法》中对社会保险作明确的定义,并将草案第二条改为“国家建立社会养老保险、社会医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险等社会保险制度”;现行新型农村合作医疗制度属于社会医疗保险的范畴,但在法律当中不应该有“新型”二字,建议将第十九条改为“社会医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村合作医疗制度。”同样地,《社会救助法》对社会救助也应该有一个定义。第二,应该明确鼓励发展补充性保险。一定要把社会保险定位于基本保障,同时要创造条件,鼓励发展互助合作保险、商业保险等补充性保险。我建议在总则中写上“国家鼓励参加社会保险的用人单位和个人办理补充性保险,鼓励发展商业保险和互助合作保险。”第三,关于社会保险精算问题,社会保险也是一种保险,需要以精算科学为基础,才能实现持续健康运行。然而,社会保险法草案只在第十章“社会保险监督”中的第七十七条提到“精算”二字。很多领导同志还认为精算只是用在养老保险当中,这是一种误解。事实上,医疗保险和其它各项保险都需要精算,只是精算难度较大,影响因素比较多,比较复杂而已。精算工作很重要,要建立社会保险精算制度,要运用精算的理论和方法,科学确定社会保险费率,计提责任准备金,并进行风险评估。同时,要规范社会保险统计工作,对统计数据进行科学分析。所以,我们建议在社会保险法的社会保险基金这一章中明确写上精算的有关内容。第四,社会保险法草案第十条规定:“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合”。我认为,此项规定不妥,建议删去。“社会统筹与个人账户相结合”的筹资原则未必一定在某一个制度中实现,而是可以通过若干制度的有机结合去实现,尤其是通过多层次的保障体系来实现。以养老保障体系为例,根据2005年国务院对于基本养老保险制度改革的新政策(国发【2005】38号文件),如果能够做实个人账户,则可以对现行基本养老保险制度作重大调整,将统筹基金与个人账户基金彻底分离,使之演变成为两个制度:国民年金制度(制度A)+账户式养老保险制度(制度B),即建立覆盖城乡居民、保障基本生活的国民基础养老保险制度(或国民年金制度),并在此基础上建立养老保险个人账户,其中工薪劳动者强制缴纳,其他人员自愿缴纳,可以自由转移。近几年,应当积极创造条件,逐步实现基本养老保险制度向新制度的过渡。另外,社会保险法草案第四十九条规定:“职工应当按照国家规定参加生育保险,由用人单位缴纳生育保险费,职工不缴纳生育保险费。”我认为,应该删去“个人不缴纳生育保险费”一语。从理论上讲,社会保险中只有一个险种个人不缴费,那就是工伤保险。工伤保险职工本人不缴费,是基于雇主责任。按照无过错责任制原则,无论雇主有无过错,工伤事故和职业病的责任均属于雇主(即用人单位)。而生育保险的缴费责任全由用人单位承担,则没有这样的理论依据,因为生孩子既是社会的事,也是家庭的事。关于社会保险费率的表述,目前从中央到地方各级政府的相关文件都用“比例”这个词,这是不准确的。“比例”应改为“比率”。什么叫做比例?比如说我们这里50个男人,60个女人叫做5:6,叫做比例。男人占女人几个叫做比率,比如说我们男的占40%叫做比率,这里通篇都错了,包括国务院的文件里面全错了,以后建议从立法的时候改过来。最后,社会保险法草案第十四条和第二十三条分别提出了领取基本养老金和享受退休后基本医疗保险待遇的最低年龄和最低缴费年限等问题,这是积极的。我们认为,在预期寿命延长、人口老龄化程度提高的情况下,实行弹性退休制度,鼓励推迟退休,让部分低龄老年人继续参与力所能及的社会劳动,是充分利用人力资源、提高老年生活质量、缓解人口老龄化、减轻社会保险基金压力的重要途径。应当在综合考虑基金平衡、就业影响、人力资源充分利用和参保人之间的公平合理等因素基础上,从制度的科学设计角度理性研究制定相关政策,关键是要设计出合理的方案,尤其是切实可行的过渡性方案。在当前提高法定退休年龄有较大阻力的情况下,建议实施弹性退休制,并在社会养老保险、社会医疗保险制度中设置鼓励推迟退休的政策措施。现阶段重点要做的是,在社会养老保险和社会医疗保险制度中设置最低缴费年限,确立未达最低缴费年限者社会养老保险和社会医疗保险成本的分担机制,并制定补缴、延缴的具体办法。

  唐钧:社会保险法应当定位为基本法,最重要的是规范国家、企业与个人之间的权利义务关系,具体内容可以通过国务院颁布的条例来规定。

  席恒:《社会保险法》草案第二条只是考虑到了基本社会保险项目,没有考虑到其他的,应该是多支柱或者是多层次的,应该把补充保险考虑进去。关于社会保险经办机构,应该成立全国性的经办机构和建立垂直管理体系。同时,社会保险应该成立全国的监督机构,也实行垂直管理,社会保险监管和统筹层次是有关系的,目前仍然是分散治理的情况。[page]

  褚福灵:社会保险立法本身不是目的,社会保险立法是为建立健全社会保障体系服务的。社会保险一旦立法,就有相对稳定性。因此,社会保险法不仅应当解释当前,更重要的是能够引领未来。否则,社会保险法将会制约未来的改革进程。从此点出发,应当切实明确社会保险立法拟达到的两大基本目标:一是为构建覆盖城乡、统筹衔接和持续高效的社会保险体系提供法律依据;二是为形成社会保险基金的持续安全机制奠定法律基础。未来将建立覆盖城乡居民的社会保障体系,这是中央政府的既定目标。覆盖城乡居民的社会保障体系应当以覆盖劳动者(有适度收入者)的社会保险体系为基石;社会保险体系在全国范围内应当形成在城乡之间、地区之间、人群之间能够有效衔接的有机整体;社会保险基金应当在全国范围内持续高效运转和安全保值增值。以此目标为指导,在立法条款的设计上便容易形成共识。

  对部分条款的修改建议如下:

  1.共性条款的修改。对第九条以及下面各条中的“职工”的概念应当在附则中明确,否则影响了法的严肃性。将第十一条、第二十条、第三十一条、第四十条、第五十条中的“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴费”的表述,修改为“用人单位应当按照国家规定的本单位职工缴费工资基数总额的比例缴费”。将第十一条、第二十条、第四十条中的“职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴费”的表述,修改为“职工应当按照国家规定的本人缴费工资基数的比例缴费”。

  2.对第九条的修改:建议仿照基本医疗保险的体例,在第九条之首增加一款,“基本养老保险由职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和农村居民基本养老保险构成”;将第九条中的“职工应当参加基本养老保险”改为“职工应当参加职工基本养老保险”,下面类似的提法也应当相应修改,否则,同第十八条矛盾;将第九条第三款修改为“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险适用本法”。主要因为自1992年起就试点机关事业单位养老保险制度改革,并且一些地区已经进行了改革,将机关事业单位工作人员全部纳入本法是形成全国统一的职工基本养老保险制度的需要。

  3.第十一条第三款增加“缴费工资基数”,修改为无雇工的个体工商户、非全日制从业人员参加基本养老保险的,应当按照国家规定的缴费工资基数和比例缴纳基本养老保险费,并按照规定分别记入基本养老保险社会统筹基金和个人账户。

  4.第十二条增加“机关”,修改为国有企业、机关事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

  5.在第十六条后增加一款“国家实行最低基本养老金待遇保障制度”。

  6.第十七条改“计算”为“计发”,修改为个人跨地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时,基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限,由各缴费地分段计发(用计发更确切,不用计算)、退休地统一支付。

  7.第四十四条增加一款失业人员在领取失业保险金期间不缴纳基本养老保险费。

  8.将第七十一条第三款修改为社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费、领取社会保险待遇等权益记录,并每年将个人权益记录单免费寄送本人(个人要求不寄送的除外)。

  9.第七十七条增加“社会保险专家”,修改为统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表,以及工会代表、社会保险专家、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会,掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见和建议,实施社会监督。

  10.第五十六条增加国家以社会保障号码为基础,建立社会保障卡制度。

  宋宝安:任何法律都是强制执行的,特别是社会保险法,强制是其存在的价值所在。但条文中有多处出现“应当”、“可以”之类带有商量口吻的非法律规范词汇,应当一律删除!法律条文就应该明确、肯定,不能留空隙,更不能带有商量意思。《社会保险法》应对社会保险基金挪用行为的问责进行明确规定,确保基金的安全。建议增加对拒不执行社会保险法的相关单位及个人的惩戒规定,确保社会保险法的执行效果。社会保险的经办机构应该是政府委托的机构,赋予一定的权威性,能够解决资金征缴难等一系列的问题。此外,《社会保险法》应注意与其他法律条文的衔接,避免发生政策冲突甚至法律冲突。具体而言,“基本养老保险”中,应增加“城乡重度残疾人的缴费,由政府全部或部分承担”的规定。因重度残疾人无力承担缴费义务。鉴于目前我国商业保险大范围介入社会保险进而严重影响社会保险业务开展、影响大数法则发挥作用的实际情况,应该严格规定商保不能进入基本养老、基本医疗保险领域开展工作。第八章第62条,只规定了保险基金“任何组织和个人不得侵占或者挪作他用”是不够的,没有惩戒作用,可能使目前广泛存在的挪用问题不能得到有效治理。应该对挪用社会保险基金所要承担的法律责任作出明确规定。最后一点,还要注意出台的时机,应该选在企业效益普遍较好的情况下出台,以免引起一些可以救活的企业因为执行社会保险法而过早走向衰退,进而出现更多的社会保险对象。

  沈 洁:关于社会保险法的定位,应是社会保险领域里面的基本法,它制定的东西都是比较原则的东西,例如政府责任,非常具体地规定政府在承担财政负担这一方面要负担多少比例;中央政府、地方政府,包括下边的基层政府负担的比例。其次社会保险法还应包括对于企业、对于社会,对于家庭的比较原则性的规定。社会保险法对个人的规定重点是强调它的强制性,就是加入保险是公民的一个责任和义务。此外,社会保险的监督机构应当具有权威性。

  童 星:“社会保险法”和“社会救助法”都是重要的民生维权法律,而非行政管理条例,因此它们要规范当事个人和机构(包括政府在内)之间的责权利关系,而不是简单地认可政府现行的工作,仅仅充当相关政府部门实施管理的工具。因此,此类法律草案的制定应当明确以下几个问题:第一,法律是服从现有的财政体制,还是应从宪法精神、党的执政理念和公民的福祉出发进行制定,现有的财政体制再依据法律的要求进行改革?第二,法律是描述维护政府现行的工作,还是引领政府未来的工作?第三,法律的制定是纯粹站在政府的立场上以便于政府执法,还是站在更加客观公正的立场上来规范理顺政府、公民、公共或私人的机构之间的关系?正确的答案显然在后者,但这两个法律草案的制定似乎都采用了前者,因而需要进一步更新立法理念。在现在的社会保险法草案中,过多地采用了授权(“由国务院规定”)。一旦碰到难题就授权,如公务员及“参公”管理人员是否参保(九条),城镇居民和农村居民参保的具体办法(十八条),社会保险费的征收机构和征收办法(五十七条),除基本养老以外的其他社会风险基金实行省级统筹的时间、步骤(六十二条)等难题,都推给了国务院。全国人大是国家最高立法机关,对这些难题都不明确规定,必然会使这些难题长久地拖下去,的确这些难题都已拖了一、二十年之久,难道还要拖下去吗?一些已成定规、但实际操作中各行其是的条文也需要予以修改,尽快明确,如多种保险费的缴纳都以“单位职工工资总额、本人工资”的一定比例为依据,然而“工资”的含义究竟是什么,又有谁能说得清?一些在长期的执行中已显弊端、社会各界广为争议的做法,也应予以重新界定,如工伤和职业病以及劳动能力鉴定办法须改进,简单延用国务院有关规定执行(三十二条)恐不妥。此外,还有一些细节问题值得研究和明确,如:十七条(各缴费地分段计算、退休地统一支付)的可操作性;三十四条提及劳动能力鉴定费,但无工伤和职业病鉴定费的规定;三十七条关于未缴纳工伤保险费的用人单位的规定,历史遗留问题该如何解决;四十三条提到失业保险金不得低于低保标准,是否“包括赡养人员”;六十八条要求社会保险经办机构定期公布基金财务状况,该如何约束;七十一条提及“根据本人要求”,社会保险经办机构将个人权益记录单免费寄送本人,为何不确认这是它们的“义务”?[page]

  王保真:社会保险法草案对于实现十七大提出的“人人享有基本医疗保障”,实现“病有所医”提供法律保障,是一项重大的民心工程;对于解除民众患病的后顾之忧,保障其健康权益也具有重大意义。但是,作为草案还不成熟,需要继续讨论研究的问题还很多。

  第一,明确社保基金的性质,规定地方和主管部门无权动用社保基金的权利,对滥用者实行“问责制”,严重的则追究其法律责任。一段时期以来,社保经办机构作为主管部门的“附属事业单位”名分,人员、业务、经费实际上由主管部门统一调配,实际上没有其独立的法人财产,难以独立承担任何法律责任。社保经办机构往往被迫承担主管部门委托的一些行政职能,与主管部门有着千丝万缕的关系,甚至是主管部门下属的职能机构。难以建立起有效的监督管理机制、风险防范机制、规范的会计审计与信息披露制度。也难以保障参保者的权益,因此,实践中,一些地方的医保基金,在地方和主管部门的利益驱使下,被当作“准”政府资金支配使用的现象屡禁不止。为此,建议《社会保险法》第八章社会保险基金条款内,应明确“社保基金属于多元主体的基金性质,不是单纯的财政资金,地方和主管部门无权动用社保基金”的规定,那种把保社保基金当作“准”政府资金支配使用的现象再也不能继续下去了。

  第二,第九章专门阐述了社会保险经办机构。但是整个第69-72条,未能涉及经办机构的法律性质与法律规定。这里以医疗保险为例加以说明。我国在现行的管理实践中,一般视医保经办机构(含“新农合办”)为全额事业单位,这种定性极为模糊,既不能准确反映其基本特征和功能定位,也难以为立法提供建设性的参考。事实上在我国事业单位机构千差万别,有的是国家权力机构,如中国证监会;有的是企业法人,如出版社。医保经办机构,既是实施基本医疗保险制度的执行机构,也是保障参保人合法权益的代理机构。其法律性质与规制定位,不仅要着眼于对其现实状态的认知,更要符合政府机构与事业单位改革的基本方针,因此,建议《社会保险法》应明确经办机构的基本性质和法律地位。笔者建议:首先,它属于非营利组织;其次,它是“公立事业法人”;再次,对其作出相应的立法规制。最后,还要明确经办机构其与相关管理机构、与医疗机构、与参保者之间的关系,从而合理地进行组织架构和内部治理建设。

  第三,《社会保险法》应明确医疗保险的行政管理与经办机构将履行政治职能和公共服务的职能分开,即实行“政事分开”和“管办分离”。现实的情况是,自2000年后各级政府的“体改委”相继撤销后,医保改革方案和重大政策制定都直接落到了社保部门肩上。各级医保行政主管部门制定与执行政策只能是合两为一,有一些城市的医保部门的行政官员同时兼任经办机构责任人,有的甚至两块牌子一套人马,实行政事合一。这种既是政策的制定者,也是政策的执行者,既当裁判员,又当运动员的局面不改变,政府部门在履行职能时很难做到公平、公正。尤其是当部门利益与群众利益发生冲突时,政府部门自然会首先保护自己的部门利益,而不是群众利益。为此,建议医保的管理,必须明确“政事分开”、“管办分离”和打破医保管理垄断格局的原则。

  丛树海:在《社会保险法》总则中应当加入社会保险的基本原则,例如国家、用人单位和个人分担缴费责任,缴费和给付对等,专款专用,等等。《社会保险法》制定有一个突出的困难:不是如何界定条款内容的详易程度。最关键的问题、最实质性的问题这里面好像比较粗了,没有很好地界定,比如说各险种缴费比例等;而有些内容反而非常具体,包括罚款数额都非常清晰。《社会保险法》草案中,有一些概念使用不统一。比如草案第1、2条提到了一个公民的概念,然后后面公民这个概念就消失了,就用了职工、城镇居民、农村居民等这样一些概念。像这些概念之间到底是什么样的差别,到底某项待遇是所有的公民享有,还是公民当中的某一部分来享有?是否需要履行了缴费义务才享有?比如说工会组织依法维护职工的合法权益,前面讲整个的权利是公民的权利,这里工会只有维护了职工的权利,那么非职工怎么办?非职工的权利谁来维护?草案提到了关于社会保险基金预算的问题,全部是讲到下级政府向上级政府提交预算金,批准审核就可以了。这里是不是有同级人民代表大会审查的程序?

  宋晓梧:《社会保险法》草案对于社会保险法律关系当事人的权利与义务方面内容多授权国务院另行规定,而法律责任则比较具体,具体到500元以上、3000元以下的罚款,万分之五的滞纳金等等,显得有些详略不当。对于一些在社会保险制度当中长期以来被证明是行之有效的政策应当写入社会保险法。一个法律里面的用语要非常准确,比如说用人单位在所有的地方应该是统一的概念,职工在所有的地方应该是统一的概念,但是目前《社会保险法》草案里面恐怕就不一定了。像基本医疗保险里面,它说用人单位和职工的指向实际上和养老保险里面的用人单位和职工不是一个概念了,在失业保险里面的用人单位和职工也不是一个概念,医疗保险的职工很明显包括了公务员。而按照1998年的文件里面明确说,医疗保险包括了机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、集体职工都要参加。但是失业保险国家机关是不参加的,公务员也不参加,但是它也没有详细说,它就说职工应当参加失业保险,由用人单位和职工共同承担失业保险费。这里面包不包括机关和国家公务员,这是在一个文件里面的用语,不严格、不一致。在养老保险部分,可以仿照基本养老保险的做法,就是基本养老保险包括职工养老保险、城镇居民基本养老保险和农村居民基本养老保险。现在一开始上来就不太明确了,就是职工应当怎么样,后面有一个附则。其实,我觉得公务员这一条应该明确,你要说公务员就是不参加,你应该写明确,让大家讨论为什么公务员就特殊。其实,现在的社会保障一方面让没有覆盖的应该覆盖进来,另一方面基本公共服务均等化,过去不应该享受的或者是过高享受的,等于是使用收入分配保障过大的那一块应该加入进来,这一块是党政干部,这一块应该明确,否则老百姓的意见很大。在社会保险基金的管理方面,它也是没有区分,究竟哪些是积累性的社会保障基金,哪些是现收现付的社会保障基金,就笼统地写收支平衡。积累的就不能收支平衡,我积累的肯定是越来越多,所以这一块应该明确地分出来。对于个人帐户的问题,从我个人来说,我赞成养老保险里把它明确有个人帐户,医疗保险明确我也同意。因为我认为医疗保险的个人帐户作为积累性的个人帐户,即支即收很有必要。当然,还有一些具体的问题,由于时间的原因就不展开谈了,但是我觉得工会组织第8条放在准则里面有点不太恰当。它规定了工会组织依法维护职工权益,有权参与重大社会保障事项的研究。我们30人论坛也有权研究,有权研究为什么要写在准则里面呢?这个工会应该放在监督里面,如果放在监督里面去,就不仅要明确工会组织,还应该明确雇主组织,就是用人单位,还包括了农民的组织,应该都包括。但是,这些问题我们很清楚,《社会保险法》也不是一个单独的,它还涉及到其他的社会保险的诸多问题,在目前的社会条件下也真的是不好写。比如说工会有工人代表,农民呢?所以,我建议把第8条挪走,挪到监督里面,至少能好一点。[page]

  好了,对《社会保险法》二审草案的讨论就到这里。下面对国务院法制办公布的《社会救助法》草案也展开一些讨论。请大家发表意见。

  (二)对社会救助立法的讨论

  丁元竹:关于《社会救助法》,我提三点建议:一个是建议考虑明确社会救助作为公民基本权利的属性,将其纳入基本公共服务。第二点,国家应该建立社会救助的最低标准。第三点,中央政府应该协助地方政府具有达到中央政府制定的救助标准的财政能力,通过完善转移支付体制来实现。

  关信平:鉴于当前社会救助制度还是处于变动当中,在这个时候要制定《社会救助法》,不宜太细,要给未来的发展留下空间,因为法律制定出来相当长时期内必须保持稳定,所以当中有一些细节不应该规定得太细。可以考虑把法制定成为一些基本的目标、原则、规定政府的责任、规定主要的项目、规定主要项目的目标和原则,还有一些管理体制上的内容。同时,国务院根据此法制定条例来具体实施。还有一些更细的操作方面的内容,由主管部门制定一些具体标准。这样一来,整个法律制度就能形成一个体系,而《社会救助法》是一个基本法。在目标方面,应该是保证基本生活,最低生活保障的“最低”二字有点含糊,目标应该是保障基本生活和提供基本服务。具体而言,包括了教育、医疗等方面,还有基本服务。在保证基本需要的同时,还需要鼓励劳动自救。在政府责任方面,中央政府还是应该更加积极,能够提出类似地方政府和中央政府,或者是中央和地方各级政府共同负责的规定,因为现在社会救助事务主要还是由县人民政府来负责,从过去十几年的实践来看问题比较多。在管理和监督当中,应该提到社会救助经办机构的建设。比如说建立专门的经办机构,包括经办机构的人员、经费都应该落实。另外,在法律责任当中可以原则性地规定一些个人、政府或者是经办机构的法律责任,在具体的实施细则和条例当中,再做详细规定。

  吕学静:关于社会救助的体系,应当包括低保、教育救助、医疗救助、住房救助、失业救济、自然灾害救助以及法律救助。最低生活保障,应由一个社会经办机构去对申请人进行收入及财产调查。

  唐钧:《社会救助法》草案的问题在于将诸如民间救助这样应属慈善事业的行为以及一些服务项目等应属于社会福利制度的内容都纳入进来,显得比较庞杂。社会救助法应着眼于保障公民处在贫困状态的生活,明确政府在社会救助中的主要出资人角色。《社会保险法》以及《社会救助法》都应当基于权利本位,明确赋予公民社会救助以及社会保险方面的权利。具体应从权利的角度分别对社会保险以及社会救助作出定义。

  陆士桢:《社会救助法》目前这部法律由相关职能部门起草,基本上把原有工作体制作了归纳总结,作为一项法律,对一些基本问题的规定性和概括性不足。我建议进一步强化社会救助中的社会服务,进一步明确社会组织在社会救助服务中的重要作用。原文总则中第八条将社会组织与个人一并要求和提倡,尚显不足。实际上,社会服务在社会救助中地位非常重要,不可替代。如救灾,我在四川看到,政府为村民盖好了六层小楼,但随之而来的生活习惯、消费支出、邻里关系、社会环境带来的巨大变化,令受灾群众产生了非常多的不适应。这些问题不解决,政府与民众之间的关系、灾后重建、社会和谐建设都面临挑战。急需专业的社会服务予以支持。社会救助以物质支援为根本,但不应仅限于物质支援,给精神等多方面的全面服务,突出体现了人本思想,将社会服务写入社会救助法也是“以人为本”执政理念的积极体现。社会组织应纳入社会救助的整个体系,法律上应给与一定的位置。

  童 星:《社会救助法》草案中还存在着明显的矛盾:在“低保”部分救助对象确定的依据是“户籍”,在其他部分救助对象确定的依据则是“本行政区域”。不仅二者在同一部法律条文中不相协调,而且反映了该法律草案“屈从”现有行政管理工作的现状。建议统一改为“本行政区域”。此外,草案中多次提到“国家鼓励”,但都不具体、难以落实(三十八条例外);提到有关单位、组织或其他个人“应当配合”,但如果不配合,将如何处置并不落实;个别地方还有错别字,如三十六条中的“危胁”。

  宋宝安:对于《社会救助法》,总体来看,社会救助法拟定得基本不成熟,主要是针对性不强,条理不清晰、繁琐,解决社会救助的基本矛盾不力。第四条社会救助的基本原则没有必要,应该改为“社会救助的对象及其受助条件”。

  丁建定:《社会救助法》应该当明确相关的主体、不同制度乃至不同项目之间的关系。例如《社会救助法》草案第3条说得很清楚,社会救助满足基本生存的物质帮助和服务。这当中就存在着救助和服务之间,救助主体和服务主体之间的关系。对于社会救助法草案中提到的鼓励劳动自救,应作“鼓励有劳动能力的来进行劳动自救”解,因为社会救助只看结果,就是贫困的现实结果,有能力的可能也得到救助,但是可能要鼓励他通过劳动实现劳动自救。草案第10条中,“国家对在社会救助工作中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励。”是不是有必要做出这样的一些规定,值得商榷。草案第12条的最后一款,“居民最低生活保障的标准,应当根据社会经济的发展变化的水平定期调整。”这个标准究竟是根据水平还是根据一些变化。

  郑功成:《社会救助法》按照计划是应当在今年10月底提交全国人大常委会审议的,但现在国务院还未通过,看来也要推迟了。我们已经看到了草案,也参加过相应的立法调研与前期讨论,我发现这一部法律被人为地变复杂了。本来,社会救助立法就应当明确公民在遭遇生活困境时有获得政府援助的权利,而政府应当承担起这种责任,它从生活救助权的确立到实话可能要简明得多,现在却试图将各种救助甚至司法援助也放进来,社会捐助与慈善事业也要放进来,各种关系已经很难摆好了。因此,现行草案确实存在着诸多缺陷,还需要仔细研究并完善才具备这一立法所应有的基础。今天我不谈具体意见了,但大家的看法我记下了,将来还是要通过适当方式加以反映的。宋晓梧:由于时间关系,今天对社会保障立法的讨论告一阶段,休息之后再讨论社会保障中国模式问题。

声明:该作品系作者结合法律法规,政府官网及互联网相关知识整合,如若内容错误请通过【投诉】功能联系删除.

点赞
收藏
分享至

相关知识推荐