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试论社会保险费纠纷的法律救济

法律快车官方整理 更新时间: 2019-02-14 02:32:38 人浏览

导读:

一、问题的提出劳动者因用人单位未为其办理社会保险手续,或已为劳动者办理社会保险手续,但未依法缴纳保险费或只缴纳部分保险费,在保险事由产生时,劳动者无法依相关法律法规领取保险金而受到损害时,其应通过何种途径获得救济,能否请求用人单位为其补办理社会保险

一、问题的提出
劳动者因用人单位未为其办理社会保险手续,或已为劳动者办理社会保险手续,但未依法缴纳保险费或只缴纳部分保险费,在保险事由产生时,劳动者无法依相关法律法规领取保险金而受到损害时,其应通过何种途径获得救济,能否请求用人单位为其补办理社会保险手续,或依民法的规定,向用人单位请求损害赔偿? 实务中认为,用人单位不缴纳社会保险费的行为违反了行政法规范,但并未违反民法规定,所以法院不予受理,其只能依行政法的规定向劳动保障部门或者税务机关申诉,请求上述行政机关处理。


笔者以我国台湾地区社会保险立法、判例及学说为背景,以现行法律法规为基点,结合法理进行讨论,以探求社会保险费纠纷案件的法律适用,以及劳动者权利受侵害时的救济途径。

二、我国台湾地区社会保险立法、判例及学说

关于雇工社会保险立法,以我国台湾地区与大陆最为相近,且其判例及学说更有造诣,从中可得到启发。

台湾地区修正后的《劳工保险条例》第2条列举了劳工保险有二项:“一 、普通事故保险:分生育、伤病、医疗、残废、失业、老年及死亡七种给付。二 、职业灾害保险:分伤病、医疗、残废及死亡四种给付。”其规定的保险类型十分详尽,与大陆《劳动法》第73条第1项规定的社会保险类型基本相同。 

  台湾地区修正前的《劳工保险条例实施细则》第24条规定:“本条例第8条第1项第4款、第5款之雇主未依本条例第11条、条12条之规定为劳工办理加入保险手续以及其他有关劳工保险业务上必要之事务时,除依本条例第83条规定处理外,劳工因此所受之损失,由该雇主或团体比照本条例规定之给付标准负赔偿之责。” 王泽鉴先生认为,因该规定具有重要性,不宜在“行政规章”《劳工保险条例实施细则》中设立,而应在“行政法规”《劳工保险条例》中规定,更为妥当。[①]2001年12月19日修正的台湾地区《劳工保险条例》吸收了该规定,该条例第72条第1项规定:“投保单位不依本条例之规定办理投保手续者,按自雇用之日起,至参加保险之日止应负担之保险费金额,处以二倍罚锾。劳工因此所受之损失,并应由投保单位依本条例规定之给付标准赔偿之。”第2项规定:“投保单位违背本条例规定,将投保薪资金额以多报少或以少报多者,自事实发生之日起,按其短报或多报之保险费金额,处以二倍罚锾,并追缴其溢领给付金额。劳工因此所受损失,应由投保单位赔偿之。”此规定概括了实务中劳动者因用人单位未为其办理社会保险手续,以及用人单位已为劳动者办理社会保险手续,但未依法缴纳保险费或只缴纳部分保险费之情形。 [page]

在台湾地区,对此有两种救济途径。实务上认为,应依民法一般原则,雇主负侵权损害赔偿之责。举例如下:雇工甲于1966年2月在乙公司任职,1971年12月21日,甲在外出执行职务时,被他人所杀,其亲属要求按《劳工保险条例》之规定受领丧葬津贴及遗属津贴。原审法院以“台湾民法”第28条之规定,[②]认为:法人的董事或职员,因执行职务而加于他人之损害应负赔偿责任的,是指雇员的积极行为而言,而不包括消极行为在内。从而乙公司不为甲办理加入劳工保险手续既为消极行为,甲的亲属不得据以求偿。况且甲系被他人杀害,与执行职务无关,甲的亲属不得请求保险给付。台湾地区“最高法院”《1975年台上字第2263号判决》,其判决理由称:查(民法)第28条所谓“因执行职务所加于他人之损害”,并不以积极执行职务行为而生之损害为限,如依法律规定,董监事负执行该职务之义务而怠于执行时所加于他人之损害,亦包括在内。又公司之职员,合于《劳工保险条例》第8条规定时,[③]该公司应为之办理加入劳工保险手续,如有违背,应受罚锾处分(《劳工保险条例》第12条、第83条)。[④]从而乙有义务为甲办理加入劳工保险手续而怠于办理,致生损害于上诉人时,依上说明,尚难为不负责任。[⑤]台湾地区学说认为,台湾地区“最高法院”的判决理由是基于台湾地区民法第 184 条第2项规定:“违反保护他人之法律,致生损害于他人者,负赔偿责任。但能证明其行为无过失者,不在此限。”梅仲协先生解释为:所谓保护他人之法律,系指一切维护个人利益之公私法规而言,但其专以维持公安或保护国家之法律,则不包括之。下列各种法规,均属保护他人之法律,且甚属重要者:(1)刑事法规。(2)警察法规。(3)民事法规。[⑥]

王泽鉴先生则在同意此观点的基础上,又提出劳工可依契约之附随义务获得救济。他认为,劳动契约系属于一种继续性、具有强烈依赖性之特别结合关系,因而也产生众多附随义务。如雇工的忠实、注意、通知、竞业限制、保密等附随义务;雇主为雇工提供安全卫生、休假等附随义务。其特别强调,雇主为雇工办理加入劳工保险,亦属雇主之附随义务。他继而认为,依《劳工保险条例》的规定,雇主有为劳工办理加入劳工保险之义务。雇主违反此项义务者,应依条例第83条规定,受罚锾处分。[⑦]《劳工保险条例》属行政法,雇主所负之义务,对主管机关而言,系属公法义务,惟保护劳工之立法,亦具有私法上之效果。此可分为二个方面:一是保护劳工之立法,依其性质得为第184条第2项所称“保护他人之法律”,雇主违反该规定,对于受害人应负侵权责任。二是保护劳工立法,亦得形成劳动关系之内容。基于劳动关系的本质及诚实信用原则,为雇工办理加入劳动保险,系雇主在劳动契约上所应负之附随义务。其因可归责于雇主之事由未予办理,致雇工或其他得依《劳工保险条例》请求保险给付之受益人,受有损害时,雇主应负债务不履行之赔偿责任。关于损害赔偿范围,原则上应包括保险事故发生时所得请求之保险给付,但应扣除雇工依法所应负担之保险费。[⑧]王泽鉴先生从劳动契约的本质出发,以契约上附随义务理论进行探讨,认为在劳动契约上雇主有为受雇人办理加入劳工保险之附随义务,在雇主不履行该附随义务时,属债务不履行,雇主对雇工所受损害应负赔偿责任。他认为,对劳动关系上附随义务概念和内容的研究,对充实劳动契约内容,建立劳动契约完整理论体系,促进劳动契约的社会化,具有重大贡献。笔者认为,该理论的提出,为我们健全处理社会保险费纠纷机制,以及开辟何种通道以让雇工获得最为便捷的救济,具有借鉴意义。 [page]


三、我国大陆关于社会保险立法


社会保险事关社会劳动力之生产与再生产,以及社会稳定的大局,于国于民至为重要。在我国,社会保险制度被确立为宪法原则。《宪法》第14条第4款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”以及第45条第1款:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《劳动法》是贯彻《宪法》关于劳动和社会保险的专门法律,其第72条规定:“社会保险基金按照保险类型确定资金来源,逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。”第73条第1款规定:“劳动者在下列情形下,依法享受社会保险待遇:(一)退休;(二)患病、负伤;(三)因工伤残或者患职业病;(四)失业;(五)生育。”该所列举的保险类型,涵盖了社会保险的各个方面。为使《宪法》、《劳动法》关于社会保险的规定具体化,国务院相继出台了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》等行政法规,以及地方人大和政府也出台了与之配套的地方法规和规章,形成了我国劳动与社会保险立法的完整体系。


社会保险费的范围包括基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费和生育保险费(以下统称社会保险费),其征收、缴纳均适用《社会保险费征缴暂行条例》的规定。《劳动法》第100条规定:“用人单位无故不缴纳社会保险费的,由劳动行政部门责令其限期缴纳;逾期不缴的,可以加收滞纳金。”《社会保险费征缴暂行条例》第4条第1款规定:“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。”第13条规定:“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的,由劳动保险行政部门或者税务机关责令限期缴纳;逾期仍不缴纳的,除补缴欠缴数额外,从欠缴之日起,按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。”第26条规定:“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的,由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”


由此可见,用人单位有为劳动者办理加入社会保险手续,以及有为劳动者按时、足额缴纳社会保险费的义务。用人单位违反该义务,应由劳动保险行政部门或者税务机关责令限期缴纳,加收滞纳金,申请人民法院依法强制征缴。据此,有观点认为,用人单位未履行上述义务时,劳动者只能向行政机关申诉,由行政机关依法处理,而不能依民事诉讼途径获得救济。 [page]


依台湾《劳工保险条例》第17条第1、2项和第72条第1、2项之规定,投保单位未按规定缴纳保险费的,逾宽限期间则加收滞纳金,加征滞纳金后仍未缴纳的,保险人对投保单位应缴的保险费及滞纳金依法诉追,以及处以罚锾。罚锾经催告仍不缴纳的,移送法院强制执行。此处的“保险人”,为主管机关设立的劳工保险局,办理劳工保险业务,属于行政机关。此“保险费及滞纳金依法诉追”,以及罚锾“移送法院强制执行”均为行政机关的职责。


此规定与大陆《劳动法》及行政法规的规定基本相同,但在台湾判例及学说上,均认为雇工可依民事诉讼途径获得救济。而当其对雇工应依“民法”中的一般侵权责任作为请求权基础,还是依“契约法”中的契约之附随义务不履行所生损害赔偿责任作为请求权基础,两者中何者对雇工的保护更为周到和妥当,以及何者更符合法之目的而进行探讨时,我们却在为劳动者的该项权利是否应受民法保护而争论不休。在大陆,劳动者的权利受侵害时,首先则要审议该权利是否属于民法保护范围。若属之,则还要经过劳动仲裁的“闸门”(前置程序),然后才能“游到”民事诉讼“渠道”,可谓费尽周折。由此可见,大陆与台湾地区在社会保险立法上虽为相近,但在法理念上两者相去甚远。


四、社会保险法律关系


依传统民法理论,劳动法属民法组成部分。随着社会的发展和社会分工,以及现代大工业化的形成,劳动法的地位越来越显得重要,调整劳动法律关系的法律规范显露出其特有的个性特征。劳动法律规范是一种兼有民事和行政管理特点的特殊法律规范,涉及到政府、用人单位和劳动者三方的法律关系。在一定条件下,还涉及到银行等金融机构,由此可能形成四方的法律关系。社会保险关系是劳动法律关系中的一个分类,其一般涉及到行政机关、用人单位、劳动者和金融机构四方的法律关系。其所涉及的法律关系,如图所示:


社会保险关系图解[⑨]


 

注:①缴费→行政关系→行政争议  ④领款→民事关系

②劳动关系→劳动争议     ⑤缴费→行政机关


③委托代理→民事关系     ⑥领款→行政关系


从上图可知,社会保险关系具有四个方面的法律关系:1、用人单位、劳动者与社会保险机构或税务机关之间形成行政法律关系,用人单位、劳动者因缴纳社会保险费,劳动者因领款而引起的争议属于行政争议。2、用人单位与劳动者之间形成劳动法律关系,双方因缴纳社会保险费引起的争议属于劳动争议。3、社会保险机构或税务机关与银行等金融机构之间形成民事法律关系,双方因代发保险金引起的争议属于民事争议;4、劳动者与银行等金融机构之间形成民事法律关系,双方因领款引起的争议属于民事争议。 [page]


劳动法是保护劳动者的法,其兼有公法和私法的双重属性。用人单位缴纳社会保险费既是其应承担公法上的义务,也是其应承担私法上的义务,即既是对国家的义务,也是对劳动者的义务。缴纳社会保险费是维护国家正常的劳动管理秩序,也是维护劳动者的合法权益。用人单位不履行缴纳社会保险费义务,扰乱了国家劳动管理秩序,应受行政法的制裁,同时也侵害了劳动者的合法权益,使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育时得不到救助,生活失去依靠。


《社会保险费征缴暂行条例》第26条规定:“缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的,由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。”此规定社会保险费由行政机关征收,是行政机关的职责。但并不排除用人单位未为劳动者办理社会保险手续(《劳动法》第72条),以及缴纳社会保险费对劳动者所生损害赔偿之责任。《民通则法》第106条第1项规定“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。” 用人单位为劳动者办理社会保险手续和缴纳社会保险费,既是法人承担的“合同义务”(劳动合同),又是用人单位应当履行的“其他义务”(《民通则法》第106条第1项),该条中的“其他义务”,是概括性规定,应包括法定的及当事人约定的义务。据此,用人单位应承担民事责任。 


五、社会保险争议案件的处理


社会保险金用通俗的话说是劳动者的“活命钱”,因此在解决劳动争议时,本应尽可能使处于社会弱势群体的劳动者能够通过简单、快捷且收费低廉的司法程序获得救济,而不应人为设置繁琐的程序阻碍劳动主张权利。那种以不属于人民法院受理民事案件范围为由驳回劳动者的起诉,剥夺了劳动者的诉权。此举不但是违反了《劳动法》第2条、《企业劳动争议处理条例》第2条和《最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定,而且与劳动法偏重保护处于弱者地位的劳动者之精神相悖,更不符合司法为民的要求。


有观点认为,江苏省高级法院于2001年10月30日下发的“苏高法[2001]319号”《2001年全省民事审判工作座谈会纪要》,在第二部分第2条中规定:“涉及城镇企业缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费的案件,如企业已经参加社会统筹的,不属于劳动争议案件。有关乡镇企业职工追索退休金,退养金的案件,如劳动合同对社会保险问题有约定的,可按合同约定处理;没有约定的,不能判决乡镇企业支付相关保险费用。”按上述规定,城镇企业“已经参加社会统筹的,不属于劳动争议案件”,法院当然不能受理了。我们且不讨论江苏省高级法院所制定的规范性文件的法律效力,但江苏省高级法院从行政法方面规定是正确的,企业已参加统筹并已经缴费,社会保险机构若不支付劳动者社会保险金,发生争议的主体是用人单位或劳动者与社会保险机构之间的争议。而社会保险机构是国家行政机关,当然不属于劳动争议案件。江苏省高级法院的规定并没有涉及用人单位未缴或少缴保险费的情形。所以,江苏省高级法院的规定并不适用于本文讨论的案型。至于乡镇企业职工追索退休金,退养金的案件,类似于台湾地区《劳工保险条例》第8条规定的“任意的被保险人”,其是否加入社会保险任其自由,愿意加入保险的,得参照该条例的规定办理。[⑩]因乡镇企业未纳入《社会保险费征缴暂行条例》第3条规定的征收范围,若乡镇企业与职工之间没有加入社会保险合同的约定,“不能判决乡镇企业支付相关保险费用”的规定是正确的。[11] [page]


还有观点认为,要看用人单位和劳动者在劳动合同中有无对缴纳社会保险费进行约定,若有约定法院可按当事人的约定处理,没有约定的,法院不能处理。笔者认为,用人单位和劳动者缴纳社会保险费是强制性义务,不应由合同来约定。当然,合同有约定的,可按约定处理,这种约定应以不违反法律强制性规定或在法定基础上的优惠保险待遇为前提;合同没有约定的,应按法定处理,法院不能以当事人未约定为由,而拒绝裁判。王泽鉴先生认为,雇工可依契约附随义务,主张债务不履行之损害赔偿。而在《劳动法》第72条规定看来,应为强行性规范,用人单位和劳动者依法参加社会保险,缴纳社会保险费,是法定义务,而无须当事人的约定,劳动者可依劳动合同请求用人单位承担因其违约造成的损害赔偿责任。


实务中,存在劳动关系存续期间和劳动关系终止后,以及劳动者退休前和劳动者退休后因缴纳社会保险费而发生的争议等诸多情形。司法实践中,因分别不同情况进行处理。


1、用人单位已经参加了社会统筹,但未缴或少缴社会保险费的处理


(1)劳动者退休前,无论劳动者与用人单位劳动关系是否存续,劳动者要求用人单位缴纳社会保险费的,劳动者应有程序选择权,即劳动者既可以向行政机关申诉,也可以提起民事诉讼。劳动者选择行政申诉的,由行政机关责令用人单位缴纳;劳动者选择民事诉讼的,由法院判令用人单位缴纳,或判决用人单位负未缴纳社会保险费而对劳动者所生损害赔偿之责任。


(2)劳动者退休后,其同样有上述的程序选择权,但应视劳动者的具体请求而定。劳动者请求用人单位缴纳保险费的,可判令用人单位缴纳保险费;劳动者请求用人单位赔偿因未缴或少缴保险费而造成的损失,法院可判决用人单位赔偿,赔偿的标准可参照同类型劳动者退休后的待遇。


2、用人单位未参加社会统筹的处理


根据法律法规的规定,养老金、失业金等社会保险金,由专门机构经办,由用人单位与劳动者根据国家规定分别按一定比例缴纳,为保障劳动者退休、失业、患病、工伤、生育后的生活或医疗等需要而筹集的专项基金。根据法律规定,劳动者退休后,用人单位没有为劳动者发放工资的义务,劳动者从社会保险机构领取保险金用于满足生活的需要。但该规定所指是用人单位没有参加社会统筹,而由用人单位根据国家相关规定的标准,由用人单位向劳动者发放,因此,上述费用应属于工资性质。据此,笔者认为,此种情形劳动者亦可通过行政和民事诉讼途径解决: [page]


(1)劳动者可向由行政机关申诉,由行政机关责令用人单位参加社会统筹并缴纳保险费。


(2)劳动者亦可以向法院提起民事诉讼,由法院判令用人单位为劳动者办理社会保险手续,或判令其向劳动者支付保险金(工资),支付的标准可参照同类型劳动者退休后的保险金待遇。


六、结语

市场经济中,用人单位为追求利益的最大化,一般不愿意为劳动者缴纳社会保险费,国家用行政法的强制性规范,授权有关部门强制征收,目的是保证劳动者的合法权益得以实现。但用人单位未依法为劳动者办理社会保险手续,以及未缴纳社会保险费,同时也侵害了劳动者的私权利,应赋予劳动者依民事诉讼途径进行救济的权利,劳动者应以《民法通则》第106条第1项法人违反“合同义务”或不履行“法定义务”,“应当承担民事责任”作为请求权基础。究是依“合同义务”(契约责任),还是依“法定义务”(侵权责任)更为合理?以王泽鉴先生的“契约义务”学说更具说服力。但笔者认为,用人单位为劳动者办理社会保险手续及缴纳社会保险费,应为“契约之主义务”,而非“契约之附随义务”。

注释:

[①]王泽鉴著:《雇主未为受雇人办理加入劳工保险之民事责任》,载《民法学说与判例研究》(第2册),中国政法大学出版社1998年1月出版,第225-239页。


[②]台湾地区民法第 28 条:“法人对于其董事或其它有代表权之人因执行职务所加于他人之损害,与该行为人连带负赔偿之责任。”

[③]台湾地区《劳工保险条例》,修正前为第8条,修正后第6条。

[④]台湾地区《劳工保险条例》,修正前第12条、第83条,修正后第71条、第72条。

[⑤]王泽鉴著:《雇主未为受雇人办理加入劳工保险之民事责任》,载《民法学说与判例研究》(第2册),中国政法大学出版社1998年1月出版,第225-239页。

[⑥]梅仲协著:《民法要义》,中国政法大学出版社1998年6月出版,第191页。

[⑦]台湾地区《劳工保险条例》,修正前第83条,修正后为第72条。

[⑧]王泽鉴著:《雇主未为受雇人办理加入劳工保险之民事责任》,载《民法学说与判例研究》(第2册),中国政法大学出版社1998年1月出版,第225-239页。

[⑨]图为南京大学法学院黄秀梅副教授所绘,本文在写作过程中,得到了黄教授的悉心指点,在此一并表示感谢。 [page]

[⑩]王泽鉴著:《雇主未为受雇人办理加入劳工保险之民事责任》,载《民法学说与判例研究》(第2册),中国政法大学出版社1998年1月出版,第225-239页。

[11]《社会保险费征缴暂行条例》第3条第1款:“基本养老保险费的征缴范围:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,实行企业化管理的事业单位及其职工。”该规定中不包括乡镇企业的职工,若乡镇企业与职工之间有加入社会保险合同的约定,则应按约定处理。

引用法条

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